Beslut 2005-02-01 (reg.nr 32-421-04)

En lärare vid en skola i Finland sökte till s.k. SÄL-utbildning (särskild lärarutbildning) vid Umeå universitet. Universitetet ansåg att han inte hade behörighet till utbildningen eftersom han inte var anställd vid svensk skola. Överklagandenämnden har begärt förhandsavgörande från EG-domstolen om kravet på anställning i svensk skola står i överensstämmelse med EG-rätten.


Begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen

Bakgrund

I regeringens budgetproposition för 2002 anges bl.a. följande. Med anledning av att antalet elever i vissa åldersgrupper ökar kraftigt och omfattande pensionsavgångar, föreligger ett stort behov av att öka examinationen av lärare under de närmaste åren. I syfte att öka lärartillgången har under ett par år en försöksverksamhet genomförts med en särskild lärarutbildning (SÄL) med utvecklad samverkan mellan kommunala arbetsgivare och högskolans lärarutbildning. Utbildningen har kombinerats med anställning och tjänstgöring som lärare under utbildningstiden (prop. 2001/02:1 utgiftsområde 16 s. 65). Regeringens åtgärder för att på kort sikt öka examinationen de närmaste åren avses ske genom s.k. särskilda lärarutbildningar (SÄL). De särskilda lärarutbildningarna vänder sig till lärare som arbetar i en kommunal skola men som är obehöriga att anställas tills vidare eller önskar vidga sin kompetens (a.a. s. 94).

KL anmälde sig inför höstterminen 2004 vid Umeå universitet till särskild lärarutbildning (SÄL), sökalternativet trä- och metallslöjd 40/60 poäng. Universitetet fann genom det överklagade beslutet att han inte hade styrkt sin behörighet för utbildningen eftersom han saknar anställning i svensk skola. KL ströks därför från sökt utbildning.

Frågan i ärendet gäller KL:s behörighet för utbildningen.

Tillämpliga rättsregler

I 2 kap. 4 § första stycket 1 och 2 skollagen (1985:1100) anges att behörig att anställas som lärare, förskollärare eller fritidspedagog i det offentliga skolväsendet utan tidsbegränsning är

  1. den som har svensk lärarexamen, respektive barn- och ungdomspedagogisk examen som regeringen med stöd av 1 kap. 11 § högskolelagen (1992:1434) har meddelat föreskrifter om, eller motsvarande äldre utbildning, med huvudsaklig inriktning på den undervisning anställningen avser, eller
  2. den som av Högskoleverket har fått ett behörighetsbevis enligt vad som föreskrivs i 4 a och 4 b §§.Genom förordningen (2001:740) om särskilda lärarutbildningar gav den svenska regeringen sex universitet och högskolor ett särskilt uppdrag att utbilda lärare som saknar behörighet för fast anställning i svensk skola. Lärarna skall under utbildningen vara anställda i en skola. Genom denna satsning beräknas cirka 4000 lärare få utbildning och bli behöriga. Utbildningen skall i normalfallet bedrivas under sex terminer på halvtid. Kommunen eller arbetsgivaren garanterar minst halvtidsanställning i en skola under studietiden och studierna kombineras med arbete/praktik. Antagning till utbildningarna skall göras under tiden den 1 november 2001 - den 31 december 2005. Förordningen trädde i kraft den 1 november 2001 och gäller till och med den 31 december 2006. I förordningen anges bl.a. följande.

2 §: Utbildningarna skall anordnas vid de statliga universitet och högskolor som regeringen bestämmer. Med högskolor avses fortsättningsvis i denna förordning både universitet och högskolor.

3 §: Utbildningarna skall ges för att på kort sikt fylla behovet av behöriga lärare och skall avse de ämnen eller inriktningar som högskolan bestämmer efter samråd med kommun som berörs.

4 §: Högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) skall tillämpas på utbildningarna, om inte annat följer av förordningen. I 5 § anges att för behörighet till utbildning gäller 6 och 7 §§ i denna förordning i stället för bestämmelserna om grundläggande och särskild behörighet i 7 kap. 4 och 6-9 §§ högskoleförordningen (1993:100).

6 §: Behörighet för den särskilda lärarutbildningen har den som saknar behörighet för anställning utan tidsbegränsning enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 och 2 skollagen (1985:1100), om han eller hon 1. på grund av tidigare högskoleutbildning eller arbetslivserfarenhet har förutsättningar att avlägga en lärarexamen för undervisning i det ämne eller med den inriktning som utbildningen avser, och 2. är anställd som lärare hos en huvudman för en skola där den verksamhetsförlagda delen av utbildningen kan ske. En sökande som har behörighet för anställning utan tidsbegränsning enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 och 2 skollagen (1985:1100) är också behörig, om utbildningen leder till att han eller hon blir behörig att undervisa inom ytterligare ett eller flera ämnen eller inriktningar. Utöver vad som följer av 6 § gäller enligt 7 § att sökanden skall ha gått igenom högskoleutbildning i sådan omfattning att lärarexamen enligt 6 § första stycket eller behörighet enligt 6 § andra stycket kan uppnås inom ramen för en utbildning enligt denna förordning. Med högskoleutbildning jämställs motsvarande kunskaper som sökanden har förvärvat inom eller utom Sverige.

9 §: Den som vill bli antagen till en utbildning enligt denna förordning skall anmäla det inom den tid och i den ordning som högskolan bestämmer. Antagning till utbildningarna skall göras under tiden den 1 november 2001 - den 31 december 2005. Enligt 10 § skall utbildningarna anordnas på lägst halvtid och får pågå längst till och med den 31 december 2006. Den sammanlagda utbildningstiden för en och samma student får avse högst 60 poäng. Utbildningarna skall planeras med hänsyn till varje students tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet.

Ärendets handläggning

Svenske medborgaren KL sökte inför höstterminen 2004 vid Umeå universitet till den ovan beskrivna utbildningen, sökalternativet trä- och metallslöjd. I sin ansökan uppgav KL att han under utbildningsperioden 2004-2006 kommer att inneha en anställning som lärare vid ett svenskspråkigt högstadium i Åbo, Finland. Universitetet fann att han inte hade styrkt sin behörighet för utbildningen eftersom han saknar anställning i svensk skola. Beslutet innebär att KL inte äger tillträde till utbildningen. Kravet på anställning i svensk skola har universitetet uppställt genom en tolkning av förordningen om särskilda lärarutbildningar, främst genom det som anges i 3 §.

KL har överklagat universitetets beslut till Överklagandenämnden för högskolan och yrkar, som han får förstås, att han skall förklaras behörig till sökt utbildning.

KL har anfört bl.a. följande. För närvarande är han anställd vid ett svenskspråkigt högstadium i Finland. Han är svensk medborgare, befinner sig i ett nordiskt land, båda nationerna är EU-medlemmar, han besitter tillräcklig yrkeskunskap för en framtida lärarbana samt är ivrigt engagerad i lärararbetet.

Umeå universitet har anfört följande. Inom SÄL-projektets ram ges förutsättningar att inhämta sammanlagt högst 60 poäng. Detta innebär till exempel inhämtande av högst 60 poäng inom ett nytt undervisningsämne för att bredda en redan befintlig lärarexamens kompetensområde. För deltagande i SÄL-utbildningen krävs också anställning omfattande minst halvtidstjänstgöring som lärare hos en huvudman för en skola där den verksamhetsförlagda delen av utbildningen kan ske. Inför beslutet togs kontakt med Utbildningsdepartementets kontaktperson för SÄL-projektet för att få besked om huruvida deltagare i SÄL-projektet under utbildningstiden kan ha sin anställning förlagd utomlands. Beskedet från kontaktpersonen löd "Efter en koll med kollegorna kommer vi fram till att man skall vara anställd i en skola där man också kan göra sin verksamhetsförlagda del för att vara aktuell för SÄL. Eftersom personen i fråga är anställd i Finland och därför skulle göra sin praktik på en finsk skola så är personen inte aktuell för SÄL. Vi har inga nordiska avtal på detta område." Med detta besked som grund avslogs KL:s ansökan om att få delta i utbildning inom SÄL-projektet.

Umeå universitet har i ett kompletterande yttrande anfört följande. SÄL-projektet är en särskild utbildning där syftet är att studenten skall erhålla den kompetens som erfordras för att kunna avlägga lärarexamen. Det vänder sig till personer som redan arbetar som lärare. Utbildningen startades för att avhjälpa den brist på behöriga lärare som råder i många kommuner. SÄL-projektet var från början en försöksverksamhet med utvecklad samverkan mellan kommunala arbetsgivare och sex av landets lärarutbildningar för att öka andelen behöriga lärare i den svenska skolan. Efter goda erfarenheter beslutades sedan om ytterligare samarbete inom ramen för SÄL, att pågå mellan åren 2002 och 2006. De utbildningar som kan komma i fråga skall grundas på de behov som de deltagande kommunerna har. Kommunerna ges härvid ett ansvar för att analysera behovet av olika lärarkategorier och utifrån detta föreslå lämpliga och intresserade personer att söka utbildning inom SÄL. Kommunen svarar för att varje sökande är lämplig att delta i projektet. Svenska kommunförbundet medverkar i SÄL-projektet dels i egenskap av de svenska kommunernas företrädare och samordnare gentemot de högskolor och universitet som deltar, dels som stöd för kommunerna. Högskoleverket och de medverkande lärarutbildningarna är ansvariga för uppföljning och utvärdering av utbildningen. Det grundläggande syftet med SÄL-projektet, vilket framgår av 3 § förordningen om särskilda lärarutbildningar, och anledningen till att regeringen gav detta uppdrag åt vissa universitet och högskolor, är att på kort sikt fylla behovet av behöriga lärare i svenska kommuner. Med anledning av detta måste det anses rimligt att sträva efter att den inom SÄL-projektet uppnådda kompetensutvecklingen sedermera utnyttjas inom de kommuner där det råder brist på behöriga lärare. Detta uppnås genom att deltagande i SÄL-projektet endast erbjuds personer anställda vid skolor i de svenska kommuner där en sådan brist finns. Om urvalet skulle ske på annan grund skulle syftet med utbildningen förfelas. Vidare är av betydelse att Svenska kommunförbundet har en viktig roll i SÄL-projektet som samordnare och företrädare för de svenska kommunerna. Genom Svenska kommunförbundet uppnås en värdefull länk mellan kommunerna och lärarutbildningarna. Denna funktion kan inte utövas i förhållande till huvudmän för skolor utanför Sverige vilket skulle innebära att dessa stod utan företrädare och samordnare gentemot högskolan, och även utan det stöd som kommunförbundet i övrigt innebär för de deltagande kommunerna. Dessutom kan en förläggning av den verksamhetsförlagda delen av SÄL till utlandet försvåra högskolornas och Högskoleverkets arbete med uppföljning och utvärdering av utbildningen, eftersom möjligheten till kontroll och insyn kan vara begränsad när det gäller utländska förhållanden. Det anförda måste sammantaget anses utgöra en objektiv grund som motiverar att det för behörighet och antagning till särskild lärarutbildning uppställs krav på anställning vid en skola i Sverige. Det är svårt att se hur det grundläggande syftet med SÄL-projektet, d.v.s. att fylla behovet av behöriga lärare inom svenska kommuner, skulle kunna uppnås på annat sätt än genom kompetensutveckling av de personer som arbetar i svenska skolor. Detta syfte uppnås inte genom kompetensutveckling av lärare i andra länder. Det är universitetets uppfattning att kraven enligt proportionalitetsprincipen därmed är uppfyllda.

Överklagandenämnden finner att ordalydelsen i förordningen om särskilda lärarutbildningar - och då främst dess 3 § - inte utesluter att ett lärosäte, såsom universitetet gjort, uppställer ett krav på anställning i svensk skola för tillträde till den särskilda lärarutbildningen. Fråga är dock om universitetets krav på anställning i svensk skola för tillträde till i ärendet aktuell utbildning är förenligt med gemenskapsrätten inom den europeiska unionen.

I artikel 12 EG anges att inom fördragets tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördraget, skall all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden.

Av artikel 149 EG framgår att gemenskapen fullt ut skall respektera medlemsstaternas ansvar för undervisningens innehåll och utbildningssystemens organisation. Tillträdesvillkoren för yrkesutbildning omfattas dock av Romfördragets räckvidd.

Den aktuella utbildningen måste betraktas som en "yrkesutbildning" i den mening som avses i Europeiska gemenskapernas domstol (EG-domstolens) praxis (se mål 293/83 Gravier mot City of Liège, REG 1985, s. 593). Begreppet har givits en mycket vidsträckt innebörd och omfattar även universitets- och högskolestudier (se mål 24/86 Blaizot mot University of Liège and others, REG 1988 s. 379). Av samma praxis framgår att det strider mot det allmänna diskrimineringsförbudet i artikel 12 EG att inte ge andra medlemsstaters medborgare tillgång till yrkesutbildning på samma villkor som landets egna medborgare. I detta fall handlar det i och för sig om en svensk medborgare som söker en utbildning i hemlandet. EG-domstolen har emellertid slagit fast att rätten till likabehandling även kan göras gällande mot den egna medlemsstaten. Kravet är att det finns en "gemenskapsdimension" som gör att personen i fråga befinner sig i en situation liknande den som andra EU-medborgare, vilka gör rättigheten gällande, befinner sig i. En sådan situation föreligger till exempel om man som sökanden i detta fall har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet genom att studera i ett annat medlemsland (se mål 115/78 J. Knoors mot Statssekreteraren vid ekonomiministeriet, REG 1979, s. 399). I senare praxis (se mål C-224/98 Marie-Nathalie D´Hoop mot Office national de l´emploi, REG 2002, s. I-6191) har domstolen vidare slagit fast att alla hinder för unionsmedborgarnas möjligheter att studera i en annan medlemsstat måste kunna motiveras på objektiva grunder. Dessutom måste proportionalitetsprincipens krav vara uppfyllda.

Universitetets krav på anställning i en svensk skola för att antas till utbildningen skulle mot denna bakgrund kunna vara att betrakta som ett hinder för den fria rörligheten.

För att nationella domstolar skall tillämpa EG-rätten på ett enhetligt sätt har de enligt artikel 234 EG givits möjlighet att begära förhandsavgöranden hos EG-domstolen om den rätta tolkningen av en regel i EG-rätten. När fråga om sådan tolkning uppkommer i en domstol mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, är den nationella domstolen skyldig att inhämta ett förhandsavgörande från EG-domstolen. Endast om svaret på tolkningsfrågan är så uppenbart att det inte finns utrymme för tvivel om hur frågan skall besvaras eller om EG-domstolen redan har bedömt frågan i ett liknande fall kan den nationella domstolen underlåta att föra den uppkomna frågan vidare till EG-domstolen.

Enligt Överklagandenämndens mening är det oklart om ett krav på anställning i svensk skola, som ett behörighetsvillkor för tillträde till lärarutbildning, är förenligt med EG-rätten. De uttalanden som EG-domstolen gjort i ovan nämnda avgöranden är enligt Överklagandenämndens bedömning inte tillräckliga för att det skulle sägas vara uppenbart onödigt att begära förhandsbesked från EG-domstolen om den rätta tolkningen av EG-rätten i frågan.

I mål C-407/98 Katarina Abrahamsson o.a. mot Elisabet Fogelqvist fann EG-domstolen att Överklagandenämnden för högskolan skall anses vara en domstol i den mening som avsågs i dåvarande artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG).

Behovet av förhandsavgörande

Mot den angivna bakgrunden har Överklagandenämnden för högskolan funnit det nödvändigt för att fatta beslut i saken att inhämta avgörande från EG-domstolen i frågan huruvida krav på anställning i svensk skola, som ett behörighetskrav för tillträde till lärarutbildning står i överensstämmelse med EG-rätten.

Frågor

Överklagandenämnden för högskolan hemställer om förhandsavgörande beträffande följande frågor:

  1. Utgör gemenskapsrätten och då främst artikel 12 EG hinder för att vid prövningen av en sökandes behörighet för tillträde till en lärarutbildning, som är avsedd för att på kort sikt fylla behovet av behöriga lärare i Sverige, uppställa ett krav på anställning vid svensk skola? Kan ett sådant krav anses befogat och proportionellt?
  2. Gör det vid bedömningen av fråga 1 skillnad om en sökande till utbildningen med anställning i en skola i ett annat EU-land än Sverige är svensk medborgare eller medborgare i någon annan medlemsstat?
  3. Gör det vid bedömningen av fråga 1 skillnad om lärarutbildningen är inrättad för att bedrivas under en begränsad tid eller om det är fråga om en mer varaktig lärarutbildning?